ЗАМІТКИ ПРО так звану ПОЛІТРЕФОРМУ (матеріал листопад, 2005 р.)

Історія проблеми 

8 грудня 2004 року Верховною Радою України було прийнято Закон України „Про внесення змін до Конституції України”, який передбачає суттєвий перерозподіл повноважень між главою держави, парламентом і урядом і, за логікою ініціаторів конституційної реформи, має запровадити дієву систему стримувань і противаг, та збалансувати обсяг повноважень, закріплених відповідно за Президентом, Верховоню Радою та Кабінетом Міністрів України.

Основні положення законопроекту №4180, який згодом був прийнятий як Закон України „Про внесення змін до Конституції України”, свого часу стали предметом дослідження Конституційного Суду України, Венеціанської комісії, експертів вітчизняних аналітичних центрів та науковців, які у свою чергу, вказали на низку недоліків законопроекту, переважна більшість яких виправлена не була.

Прийняття політреформи відбувалося на тлі обставин, коли одна частина громадян України її не підтримувала, а друга - не розуміла її суті та наслідків.

Легітимність Закону 2222-IV викликає сумнів у багатьох, оскільки законопроект 4180 був прийнятий в пакеті з іншими законопроектами, тобто з порушенням процедури.

Не кажучи вже про те, що зміни до Конституції України приймалися як єдиний вихід із кризової ситуації, що загрожувала початком громадянської війни в державі.  

Голова ПТС В.В. Гаврилюк: "Ситуація розгортатиметься у бік загострення. Цього слід очікувати як до, так і одразу після парламентських виборів. Вірогідність створення коаліції депутатських груп та фракцій протягом місяця після створення новообраного парламенту є сумнівною, тому очікуваним продовженням політичної кризи може стати розпуск новобраної Верховної Ради відповідно до статті 83 Конституції України. Україна може опинитися без парламенту, уряду та з ослабленим президентом віч-на-віч перед наростаючою економічною кризою.

За поточної ситуації створення вищезгаданої коаліції можливе у травні лише із страху депутатів  перед загрозою загрозу розпуску новообраної  Верховної Ради. В результаті або ж буде створена коаліція, що існуватиме як суто формальне утворення, не здатне до ефективної та консолідованої діяльності, або ж буде розпущено парламент.

Варто також зауважити, що в самому парламенті існуватиме ряд політичних сил, які можливо будуть зацікавлені в повторних виборах через невдоволеність своїх політичних амбіцій результатами чергових виборів у березні 2006 року.

Згідно з пунктом другим тієї ж статті Президент має змогу фактично на власний розсуд розпустити Верховну Раду, якщо не внесе до Верховної Ради подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України протягом шістдесяти днів після  відставки  Кабінету Міністрів України, оскільки таким чином не буде сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України.

Таким чином політреформа залишає за Президентом та Верховною Радою широке поле для дестабілізаційних політичних маневрів, надає ряду політичних сил можливість до того часу не погоджуватися з результатами парламентських виборів, доки їх не влаштують результати останніх. Це небезпечно, позаяк вітчизняна політична практика сповнена прикладів втілення у життя здавалось би суто "теоретичних" можливостей розвитку подій.

Тому в умовах непродуманої і неврегульованої системи розподілу повноважень між органами державної влади помноженої на відсутність структуризації українського суспільства та розпорошеність політичних симпатій очікувати можна на небезпечний для України розвиток подій".

Запровадження так званої „політреформи” ще з весни 2004 року стало предметом довготривалих політичних дискусій і навіть сутичок. Зміна Конституції України відбувалася на тлі обставин, коли частина громадян України її не підтримувала, а інша – не розуміла суті. Ні сутності, ні наслідків майбутніх конституційних змін суспільству ніхто не пояснював. Не кажучи вже про те, що Україна в черговий раз стала заручником вірогідного жорсткого конфлікту між різними політичними угрупуваннями.

Необхідність змін величезна, але непродумані кроки несуть лише розчарування та нові проблеми. Вважаємо, що введення в дію змін до Конституції України з 1 січня 2006 року не вирішить проблему ефективності влади в державі. Такий крок не буде сприяти оптимізації системи державної влади в Україні, а навпаки призведе до погіршення справ у сфері державного управління. Партія „Третя сила” не схвалює спроб проштовхування політреформи за будь-яку ціну лише з метою отримання політичних дивідендів. Тому партія виступила за проведення широкої суспільної дискусії з метою всебічного аналізу запропонованих змін до Основного Закону. 

Аналізувати т.зв. політреформу необхідно в трьох аспектах, а саме з точки зору:

1.      законності її прийняття;

2.      юридичної коректності її норм та структури.

3.      доцільності її прийняття;

Почнемо з першого, на мою думку, найважливішого аспекту – законності прийняття політреформи. Жоден закон не є законом, якщо його прийнято з порушенням встановленого порядку. Ми можемо домовитися вважати його законом, але це буде суто політична домовленість, яка не матиме нічого спільного із правом. Сьогодні в Україні склалася ситуація, коли ряд політичних сил домовилися вважати свій політичний пакт новим варіантом Конституції України. Дану тезу я можу обґрунтувати тим, що процедура внесення змін до Конституції не була дотримана. Законопроект 4180 не пройшов обговорення, не пройшов друге та третє читання. Зміни не обговорювалися постатейно. До того ж він був прийнятий в пакеті, що взагалі нічим не передбачено. Законодавці таким чином підклали міну уповільненої дії, адже Україна тепер має нелегітимну Конституцію, що може бути використано для дестабілізації суспільного життя в певний час і певними силами.

- До того ж фактом обрання Президента України народ надає йому на 5 років обсяг повноважень, зафіксований у чинній Конституції на момент волевиявлення народу. Закон №2222-IV, фактично вводить можливість дострокового припинення частини повноважень Президента, суперечить ст.108 Конституції, котра, кажучи лише про можливість дострокового припинення всіх повноважень (як комплексу), нічого подібного не передбачає. Вести розмову про зміну повноважень Президента можливо лише стосовно нової каденції наступного глави держави.

Не кажучи вже про те, що запровадження конституційної реформи з радикальною трансформацією повноважень Президента між першим і другим туром президентських виборів суперечило навіть просто здоровому глуздові. Адже ні з точки зору права, ні з позицій ефективної політики не повинно було статися так, щоб громадяни України в першому турі виборів голосували за Президента з одним конституційним статусом, а в другому – за Президента із статусом вочевидь іншим.

Громадяни України обирали Президента України з усіма відповідними повноваженнями. Запровадження політреформи є суттєвим звуженням їх прав.  

2. Юридична коректність нового варіанту Конституції викликає багато запитань, оскільки він містить багато суперечностей. Для прикладу, закладена в новий текст норма про чергові президентські вибори „в останню неділю останнього місяця п’ятого року повноважень” допускає подвійне тлумачення: президентський термін „правління” може, таким чином, тривати або майже 6 років, або менше 5 років.

Нова  редакція повноважень статті 85 Конституції відносить до компетенції Верховної Ради встановлення державних символів України при тому, що ці символи вже встановлені статтею 20 тієї ж Конституції.

Статтею 94 про подолання президентського вето закладається т.зв. „негативне” регулювання: що робити, якщо президент не захоче виконувати вимоги Конституції. Це абсолютно неприпустимо.

Абсолютно неопрацьованим в концептуальному плані в новому варіанті Конституції залишається питання місцевого самоврядування. Автори нового тексту Основного закону не прийняли в цілісному вигляді жодної з двох концепцій – ані общинної, ані державницької. Була зроблена спроба „схрестити” цих два підходи. В результаті стаття 5 суперечить статті 140, и залишається незрозумілим: джерелом влади в Україні виступає народ України в цілому чи територіальна громада?

Статтею 76 „нової” Конституції термін повноважень Верховної Ради визначений як 5 літній. І тут же в статті 77 сказано, що вибори в парламент проводяться в березні четвертого року її повноважень.

3. Розглядаючи третій аспект, а саме доцільність прийняття політреформи з наукової точки зору, хочемо наголосити, що ключовим питанням в процесі вибору оптимальної форми правління для України є питання відповідальності.

Бажаючих прийти до влади безліч, а от бажаючих та в першу чергу здатних відповідати за свої дії – обмаль. От і живемо в умовах безвладдя та анархії. Обираючи оптимальну форму державного правління необхідно керуватися прагненням створити модель відповідальної та справедливої влади.

При визначенні форми правління держави традиційним критерієм слугує суб’єкт формування уряду. Але такий підхід є занадто вузьким, формалізованим і спрощеним. Необхідно дати відповідь  не на питання: хто формує уряд, а на питання: хто є носієм реальних повноважень.

З тим, що концепція політреформи не розроблена як слід згодна переважна більшість політиків, юристів та політологів як противників президентсько-парламентської форми правління, так і її прибічників. Але, чи означає це те, що ми повинні виправити недоліки концепції перетворення України на парлентсько-президентську республіку та йти далі у напрямку перерозподілу повноважень на користь парламенту й уряду за рахунок ослаблення інституту президентства?

Звідси постає питання: чи готова Україна до відповідального парламентаризму? Якщо дивитися формально, то готова. У нас є інститут політичних партій, видимість структурованості суспільства.  А от практично?  Звичайно ж ні. Адже законодавцями не врахований такий фактор як політична культура суспільства. Саме він є визначальним фактором впливу на будь-яку політичну систему, своєрідним каталізатором усіх політичних процесів. Нашої політичної культури недостатньо для ефективної діяльності розвинутого парламентаризму. Ця форма правління призначена для свідомих суспільств та відповідальних еліт. В той час як більшість наших державних діячів на мають державницького мислення. Одне покоління формувалося за радянських часів і виховувалося як містечкова квазі-еліта, покликана виконувати лише намісницькі функції.

Друге покоління політиків формувалося в умовах тотальної втрати духовності, атмосфері вседозволеності та війни всіх проти всіх. Я не хочу ображати український політикум, але на стан справ треба дивитися об’єктивно.

Відомо, що за парламентської форми правління влада зосереджується в руках кількох лідерів фракцій, які паралельно є ще й членами кабінету міністрів. Решта ж депутатів виконують роль слухняних „кнопкодавів”, що втратили право на власну політичну волю через імперативний депутатський мандат. Чому прихильники імперативного мандату розуміють його як залежність депутата від партії? Адже є й інше розуміння: як залежність від виборців.

Це на Заході така модель ще певним чином працює. І то не завжди. Згадаймо перманентно хвору на урядові кризи Італію.

 А от чи готові ми до України, керованої п’ятьма–шістьма олігархами, ментальність яких була сформована в роки СРСР чи бандитських 90-х? 

Вихід, на нашу думку, є лише один – треба створювати життєздатну та ефективну модель президентсько-парламентської республіки, яка буде адаптована до українських реалій і не матиме нічого спільного з усіма вадами „пострадянської президентури” епохи Кучми. Останню українське суспільство 13 років помилково приймало за президентсько-парламентську республікою, точніше кучмістські сили привчили його до цього. Не дивно, що частина громадяни України звинувачує президентсько-парламентську модель в усіх гріхах кучмізму, не задумуючись при цьому, що в Україні ніколи не було президентсько–парламентської форми правління. В цей час постійно знаходяться політики, які користуючись даною ситуацією маніпулюють громадською думкою з метою отримання політичних дивідендів від впровадження розбалансованої політичної системи, яку пропонує політреформа. Воно й зрозуміло – в каламутній воді рибка краще ловиться.

Ми зможемо побудувати таку модель лише за умови прийняття Законів України «Про Кабінет міністрів України», «Про Президента України», „Про судоустрій”, «Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України», «Про політичну опозицію», нової редакції «Про місцеве самоврядування в Україні», „Про всеукраїнський та місцеві референдуми” тощо, які врівноважать та оптимізують розірваний сьогодні розподіл владних повноважень.

Ми повинні зрозуміти, що в умовах нормальної президентсько-парламентської республіки президент не ділить з прем’єр-міністром виконавчу владу (а отже й відповідальність), а делегує йому останню. І це автоматично передбачає той факт, що саме президент, а не прем’єр, несе відповідальність перед народом.

Для того, щоб ця відповідальність не була суто формальною, законодавцям потрібно чітко прописати процедуру імпічменту президента, аби на цій посаді довго не затримувалися люди слабкі, безвольні та залежні від свого оточення.

Нам рано розчаровуватися та остаточно відкидати президентсько-парламентську форму правління, оскільки такої В Україні ніколи не було, ми не мали змоги оцінити її переваги. Україна жила в умовах пострадянської президентури або т.зв. патронатного президентства, що характеризувалося пануванням адміністративного, податкового силового та кадрового ресурсу.

Підсумовуючи, скажемо:

1.      Прийняття політреформи не мало нічого спільного з демократією і по своїй суті є антиконституційним переворотом;

2.      Доцільність перетворення України на парламентсько-президентську республіку вельми сумнівна;

3.      Законопроект 2222-ІV написаний неграмотно, містить багато суперечностей.

Враховуючи все вищесказане, вважаємо, що введення в дію так званої „політреформи”, не вирішило питання оптимізації системи державної влади в Україні, а навпаки призвело до кризових явищ в українському суспільстві.

І. Найда, М. Єременко